法律知识

先给答案：会被责令停止建设、限期整改，并处10万元以下罚款；补办是有路径的，但补办的前提是"先停下来、接受处罚、再按程序重走节能审查"。 依《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令第2号，2023年6月1日起施行）第3条："政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用。"罚则在第23条："对未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未获通过，擅自开工建设或擅自投入生产、使用的固定资产投资项目，由节能审查机关责令停止建设或停止生产、使用，限期整改，并对建设单位进行通报批评，视情节处10万元以下罚款。"整改完成后，节能审查机关可依据实际情况出具整改完成证明；不能整改或逾期不整改的生产性项目，由节能审查机关报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令关闭，并依法追究有关责任人的责任。另有一条独立的罚则：依第26条，未按办法规定进行节能验收或验收不合格，擅自投入生产、使用的，由节能审查机关责令限期整改，并处3万元以上5万元以下罚款。还有两个数字必须记住：第15条——节能审查意见自印发之日起2年内有效，逾期未开工建设，或建成时间超过节能报告中预计建成时间2年以上的项目，应当重新进行节能审查；第16条——项目年实际综合能源消费量超过节能审查批复水平10%及以上的，建设单位应当向原节能审查机关提交变更申请。

一、哪些工业项目必须做节能审查？门槛与豁免一起看

依第9条，节能审查的管理权限和是否豁免都按"年综合能源消费量"划档（建设地点、主要生产工艺和设备未改变的改建项目，按建成投产后年综合能源消费增量计算，其他项目按建成投产后年综合能源消费量计算，电力折算系数按当量值）：

年综合能源消费量	节能审查要求	审查机关	依据
10000吨标准煤及以上	必须进行节能审查	省级节能审查机关	第9条
不满10000吨标准煤	由省级节能审查机关依据实际情况自行决定管理权限	省级确定的机关	第9条
不满1000吨标准煤且年电力消费量不满500万千瓦时	可不单独编制节能报告，节能审查机关不再单独进行节能审查、不再出具节能审查意见；项目应按相关节能标准、规范建设，并在可行性研究报告（或项目申请报告）中分析能源利用、节能措施和能效水平	—	第9条
涉及国家秘密的项目、用能工艺简单、节能潜力小的行业（具体目录由国家发展改革委制定公布）	同上，不再单独进行节能审查	—	第9条

一个务实的判断：工业项目单条产线普遍在千吨标准煤以上，往往直接跨过豁免线而进入审查范围；厂房扩建、产线技改类项目则要特别留意"按增量计算"这一口径——按增量算可能落到1000吨标准煤以下，按总量算却远高于此，两者结论可能完全相反。

还有一条"区域节能审查＋告知承诺制"的通道：依第10条，地方可结合本地实际，在各类开发区、新区和其他有条件的区域实施区域节能审查，明确区域节能目标、节能措施、能效准入、化石能源消费控制等要求；对已经实施区域节能审查范围内的项目，除应由省级节能审查机关审查的以外，节能审查实行告知承诺制。这对落地在园区的工业项目是一条显著提速的路径，但"告知承诺"不等于免除责任——承诺内容未落实，仍会落入第25条的整改与处罚链条。

二、三个时间节点：可研前、开工前、投产前

这是节能审查最容易被搞错的地方——不同投资主体的节点要求不同，而"投产前"还另有一道验收程序。

项目类型／环节	时间节点	要求	依据
政府投资项目	报送项目可行性研究报告前	需取得节能审查机关出具的节能审查意见	第3条
企业投资项目	开工建设前	需取得节能审查机关出具的节能审查意见	第3条
国家发展改革委核报国务院审批的政府投资项目	报送可研报告前	需取得省级节能审查机关出具的审查意见	第9条
国家发展改革委核报国务院核准、以及国家发展改革委核准的企业投资项目	开工建设前	需取得省级节能审查机关出具的审查意见	第9条
投入生产、使用前	投产前	应当对节能报告中的生产工艺、用能设备、节能技术采用情况以及节能审查意见落实情况进行验收，并编制节能验收报告；未经节能验收或验收不合格的项目，不得投入生产、使用	第17条
分期建设、投入生产使用的项目	分期投产前	应当分期进行节能验收	第17条

两道关，关关要过：审查管"能不能开工"，验收管"能不能投产"。很多企业做了节能审查却在投产前忘了验收，结果直接从"手续齐全"变成"擅自投入生产使用"，落入第26条的整改与3万—5万罚款。

三、罚则清单：10万元以下、3万—5万，以及"责令关闭"

违法行为	处罚	依据
未进行节能审查或节能审查未通过，擅自开工建设	责令停止建设，限期整改，通报批评，视情节处10万元以下罚款	第23条
未进行节能审查或节能审查未通过，擅自投入生产、使用	责令停止生产、使用，限期整改，通报批评，视情节处10万元以下罚款	第23条
不能整改或逾期不整改的生产性项目	报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令关闭，并依法追究有关责任人责任	第23条
以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段通过节能审查	撤销节能审查意见；已开工或已投产使用的，按第23条处罚	第24条
未落实节能审查意见要求	责令限期整改；不能整改或逾期不整改的，按法律法规有关规定处罚	第25条
未按办法进行节能验收或验收不合格，擅自投入生产、使用；或以提供虚假材料等不正当手段通过节能验收	责令限期整改，并处3万元以上5万元以下罚款	第26条
节能咨询、评审等节能服务机构提供虚假信息	责令改正，没收违法所得，并处5万元以上10万元以下罚款	第27条
违法违规信息处理	纳入全国信用信息共享平台和投资项目在线审批监管平台，在"信用中国"网站向社会公开；列入严重失信主体名单的，依法实施联合惩戒	第28条

地方落地会"细化档位"——多个省份的实施办法把第23条的"视情节"拆成了两档：已擅自开工但尚未投产使用的，处5万元及以下罚款；已擅自投入生产、使用的，处5万元以上10万元以下罚款。所以"投没投产"这个事实，直接决定罚款落在区间的哪一段。

四、没做审查还能补办吗？整改三步走

能补，但顺序不能反。 地方实施办法对整改路径给出了相当明确的结构，可以归纳为三步：

步骤	动作	要点
第一步：停工、认罚	按第23条接受"责令停止建设（或停止生产、使用）＋限期整改＋通报批评＋罚款"	"我已经在办了"不构成停工的理由；罚款缴清证明是后续办理的前置材料
第二步：按权限重新走节能审查	在全面审核项目合规性、分析评价项目对本地区节能目标任务影响的基础上，按节能审查权限分级开展节能审查；符合要求的，出具节能审查（备案）意见	省级权限项目还需提交责令项目停建通知书、罚款缴纳证明、项目所在地市级管理节能工作部门出具的报告（内容涵盖项目基本情况、建设内容、开工时间与进度、未审查即开工的原因说明与处罚措施、继续建设的必要性、建成后对节能目标任务的影响及纳入能耗调控的承诺等）
第三步：投产前完成节能验收	依第17条对生产工艺、用能设备、节能技术采用情况以及审查意见落实情况进行验收，编制并留存节能验收报告	未经验收或验收不合格，不得投入生产、使用

有一条"补救通道"要记住：地方实施办法通常明确，限期完成整改的项目，在完成上述审核与审查后，对确有必要继续建设或生产、使用的项目依法出具节能审查（备案）意见。换言之，"补办"并非不可能，它的成本是"停工时间 + 罚款 + 流程重走"，而不是"关门"。 真正的红线是"不能整改或逾期不整改"——那才是责令关闭的触发点。

五、常见问题（FAQ）

Q1：什么情况下可以不做节能审查？ 两种情形：一是年综合能源消费量不满1000吨标准煤且年电力消费量不满500万千瓦时；二是涉及国家秘密的项目，以及用能工艺简单、节能潜力小的行业（具体目录由国家发展改革委制定公布）。这两类可不单独编制节能报告，节能审查机关不再单独进行节能审查、不再出具节能审查意见，但项目仍应按相关节能标准、规范建设，并在可行性研究报告或项目申请报告中分析能源利用与能效水平（第9条）。

Q2：项目落地在开发区里，是不是就不用审查了？ 不是"不用"，而是"方式可能变"。依第10条，对已经实施区域节能审查范围内的项目，除应由省级节能审查机关审查的以外，节能审查实行告知承诺制。告知承诺意味着流程简化，但承诺不落地的后果仍在——未落实审查意见要求的，依第25条责令限期整改（落地在园区的项目还需同步关注环评与排污许可手续，可参考本系列相关专文）。

Q3：节能审查意见拿到后一直没开工，还有效吗？ 自印发之日起2年内有效。 依第15条，逾期未开工建设，或建成时间超过节能报告中预计建成时间2年以上的项目，应当重新进行节能审查。工业项目缓建的，务必把审查意见的印发日期与2年节点登记进台账。

Q4：实际能耗超过了审查批复的水平，要重新审查吗？ 不需要重新审查，但要提交变更申请。依第16条，建设地点、建设内容、建设规模、能效水平等发生重大变动，或者年实际综合能源消费量超过节能审查批复水平10%及以上的，建设单位应向原节能审查机关提交变更申请；原机关视情况同意变更或重新进行节能审查；节能审查权限发生变化的，应及时移交有权审查机关办理。

Q5：节能审查和节能验收是两件事吗？ 是两件必须分别完成的事。审查是开工前的门槛（第3条），验收是投产前的门槛（第17条）。未验收或验收不合格擅自投产，直接适用第26条的整改＋3万—5万罚款。

Q6：以"拆分项目"的方式绕过审查，会被怎么处理？ 得不偿失。 依第24条，以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段通过节能审查的，撤销项目的节能审查意见；以不正当手段逃避节能审查的，按程序进行节能审查；项目已开工建设或投入生产、使用的，按第23条处罚。另依第11条第3款，建设单位应当出具书面承诺，对节能报告的真实性、合法性和完整性负责，不得以拆分或合并项目等不正当手段逃避节能审查。

Q7：罚款只有10万元以下，是不是"交点钱了事"？ 不要只看罚款数字。 第23条的完整处置是"责令停止建设或停止生产、使用＋限期整改＋通报批评＋罚款"；不能整改或逾期不整改的生产性项目，报请本级人民政府责令关闭。此外依第28条，违法违规信息会纳入全国信用信息共享平台、投资项目在线审批监管平台，并在"信用中国"网站向社会公开，列入严重失信主体名单的依法实施联合惩戒。对一个正在融资或参与投标的工业项目来说，停工时间与信用记录的成本，远高于10万元本身。

Q8：投产前忘了验收，事后补做还来得及吗？ 尽快补做，越早越好。 依第26条的表述，处罚是针对"未按办法规定进行节能验收或验收不合格，擅自投入生产、使用"这一状态，因此持续不验收意味着风险持续存在。正确动作是：立即组织节能验收、编制节能验收报告、在节能审查机关存档备查，并同步向节能审查机关说明情况、争取限期整改的处理口径。

独家实务提示：节能审查是工业项目里"金额最小、但最容易让整个项目停摆"的一项手续。 三条可以直接落地的动作：①在项目立项阶段就把"能耗账"算成两条并行数据——一条按项目建成投产后年综合能源消费量（总量），一条按改扩建情形下的增量，两条分别对照10000吨标准煤与1000吨标准煤／500万千瓦时两道线，先判断"要不要审查、报哪一级"，再排开工计划；很多项目是在"以为自家在豁免线以下"的判断上翻车的。②把三个日期写进项目总控计划——节能审查意见印发日＋2年（有效期满重新审查节点）、开工建设前（企业投资项目取得审查意见的最后时点）、投入生产使用前（节能验收的最后时点）；特别是第17条的节能验收，要由项目报建岗与设备安装调试岗共同签认，避免"设备转了、验收没做"。③当项目边界发生变化时先做"两项对照"再动手——工艺流程、用能设备、产能、建设地点任何一项调整，先对照第16条判断是否触发变更申请，并同步核对年实际综合能源消费量是否超过批复水平的10%。把这个10%当成一条预警线，比事后向主管部门解释"我们只是扩了一点"划算得多。

本文由建设工程法律实务团队整理，内容基于《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令第2号，2023年6月1日起施行）及各省（区、市）固定资产投资项目节能审查实施办法，具体案件请结合项目年综合能源消费量核算口径、节能审查权限划分与工程所在地主管部门要求，咨询专业律师后处理。