法律知识

先给答案：能要回来，但决定胜负的不是"谁说过"，而是你有没有把"口头指示"在两个时限内变成书面痕迹。 工程总承包合同示范文本（GF-2020-0216）第3.5款【指示】规定：工程师的指示应当采用书面形式，盖有工程师授权的项目管理机构章，并由工程师的授权人员签字；紧急情况下，工程师的授权人员可以口头形式发出指示或当场签发临时书面指示，承包人应遵照执行；工程师应在发出后24小时内发出书面确认函，在24小时内未发出书面确认函的，该口头指示或临时书面指示应被视为工程师的正式指示。 请注意这句话的反面含义——"事后没补书面确认"不是指示无效，而是指示直接生效。同一款还规定：如果指示构成一项变更，应按第13条【变更与调整】办理（第3.5.2款）；因工程师未按合同约定发出指示、指示延误或指示错误导致承包人费用增加和/或工期延误的，发包人应承担由此增加的费用和/或工期延误，并向承包人支付合理利润（第3.5.3款）。如果你的项目是施工总承包（GF-2017-0201），对应条文是第4.3款【监理人的指示】：紧急情况下可口头指示，但必须在发出口头指示后24小时内补发书面监理指示；承包人对指示有疑问的，应提出书面异议，监理人应在48小时内予以确认、更改或撤销，逾期未回复的，承包人有权拒绝执行该指示。请记住本批六个可直接核对的数字：24小时（口头指示补发书面确认的期限）；48小时（监理人对异议作出答复的期限，逾期可不执行）；7天（更换总监理工程师、更换工程师应提前书面通知的期限）；28天（对工程师"确定"结果提出书面异议的期限，逾期视为接受）；42天+42天（EPC合同第3.6.2款工程师"商定"与"确定"的期限）；18个月（建设工程价款优先受偿权行使期限，建工解释一第41条）。

一、先分清：向你下指令的到底是谁

"谁说的"决定了"算不算数"。工地上每天有四五种人在给你下指令，效力完全不同。

指令来源	效力依据	你该怎么做
工程师（发包人授权的项目管理机构）	GF-2020-0216 第3.3.1款（发包人有权委任工程师）、第3.5款（指示应采用书面形式、盖项目管理机构章、授权人员签字）	要求出具盖章签字的书面指示；口头指示则当场记录，并要求工程师在24小时内补书面确认函
监理人（施工总承包项目）	GF-2017-0201 第4.1款（监理人无权修改合同，且无权减轻或免除合同约定的承包人的任何责任与义务）、第4.3款	口头指示要求24小时内补发书面监理指示；有疑问提书面异议，监理人48小时内未回复即可拒绝执行
发包人现场代表	民法典第170条（职务代理：职权范围内以单位名义实施的行为对单位发生效力；单位对职权范围的限制不得对抗善意相对人）、第172条（表见代理）	要求发包人加盖公章的书面确认；仅现场代表签字的，同步发函要求追认
设计单位现场代表	设计方无权直接变更工程	不得直接执行，要求通过工程师/发包人发出变更指示（第3.5.2款：构成变更的按第13条办理）
越权指示（超出授权范围）	GF-2020-0216 第3.3.2款：若承包人认为工程师行使的职权不在发包人委托的授权范围之内，则其有权拒绝执行，同时应及时通知发包人，发包人书面确认的，承包人应遵照执行	书面拒绝 + 同时通知发包人，保留发包人的书面确认或沉默记录

一个容易被忽略的细节：GF-2020-0216 第3.4.1款规定，发包人应在发出开始工作通知前将工程师的任命通知承包人；更换工程师应提前7天书面通知，并写明替换者的姓名、职务、职权、权限和任命时间；工程师超过2天不能履行职责的，应委派代表代行职责并通知承包人。这意味着"我不知道他有授权"这个抗辩，发包人很难成立——你只需把这纸任命通知留好。

二、"构成变更"是分水岭：不是所有指示都能要钱

口头指示能不能变成钱，关键看它有没有"改变合同约定的工程范围、质量标准、工期或价格"。 民法典第543条规定协商一致可以变更合同；第544条则明确：当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更——这一条是双刃剑：内容写不清楚，等于没变更，你主张的加钱就失去依据。

指示内容	是否构成变更	能否主张费用
改变设计文件、工程范围、工程量、质量标准	构成变更	可依GF-2020-0216第13条【变更与调整】调整合同价格与工期
只要求调整施工方法、施工顺序、临时设施布置	一般不构成变更	不能单独计价，但构成工期顺延或措施费调整事由的应一并主张
"先干着，回头给你补签"	取决于内容，不取决于说法	必须现场留痕；事后无法还原内容的，依民法典第544条可能"推定为未变更"
指示错误导致返工	不构成变更	GF-2020-0216第3.5.3款：发包人承担增加的费用和/或工期延误，并支付合理利润
明示要求使用不符合强制性标准的材料	违法指示	可拒绝执行并书面报告；强行执行的质量责任由发包人分担（民法典第801条、建工解释一第13条）

关于第三行要特别提醒：实务中最常见的败因，是承包人只在电话里听说"你再加两道支撑"，半个月后才在结算时提出加钱。此时你连"工程师有没有说过"都证明不了——但这并不代表没有救济，见第四部分的"举证反转"。

三、把"口头"变成"书面"的四个动作（按时间顺序做）

这四个动作是有先后顺序的，前一个做不了，后一个基本无救。

顺序	动作	时限	依据	留下什么证据
①	当场记录	即时	GF-2020-0216 第3.5.1款	施工日志（双签）、监理例会纪要、微信/企业微信对话、现场影像（带时间水印）
②	发《工作联系单》要求书面确认	24小时内	第3.5.1款；GF-2017-0201 第4.3款	联系单载明"×年×月×日×时×工程师现场口头指示（内容）"，明确期限并要求书面回复
③	对指示提出书面异议	收到指示后尽快	GF-2017-0201 第4.3款（监理人48小时内确认/更改/撤销，逾期未回复承包人有权拒绝执行）	异议函+送达凭证；监理人的回复或"逾期未回"的事实本身
④	启动索赔程序	按合同约定期限	GF-2017-0201 第19.1款（施工总承包项目：28天内发索赔意向通知书，28天内提交索赔报告，持续影响按月延续，影响结束后28天内提交最终报告）、第19.2款（发包人28天内未答复视为认可）	索赔意向通知书、索赔报告、延续报告、最终报告的完整链条与送达凭证
补充	对工程师"确定"提异议	收到后28天内	GF-2020-0216 第3.6.3款：任何一方对工程师的确定有异议，应在收到确定结果后28天内发出书面异议通知并抄送工程师；未在28天内发出的，工程师的确定视为已被双方接受并对双方具有约束力；第3.6.4款：争议解决前双方应暂按工程师的确定执行	书面异议通知（超期即丧失异议权，且要"暂按确定执行"）

送达这一环千万别省：书面文件要用能证明"发给了谁、何时送达"的方式（EMS 且在内件品名栏写明文件全称、企业邮箱、企业微信，必要时公证送达）。据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第14条，即时通信信息、电子邮件属于电子数据；第93条、第94条进一步明确了电子数据真实性的审查因素与推定真实的情形——微信里对方一句"按我说的先做"，在诉讼中的价值可能超过事后补签的一页文件。

四、发包人常见的四种"不认账"说法，以及为什么站不住

发包人的说法	为什么站不住	依据
"口头说说不算，没走变更程序"	紧急情况下口头指示与书面指示具有同等效力；且24小时内未补书面确认函的，口头指示反而被视为正式指示	GF-2020-0216 第3.5.1款；GF-2017-0201 第4.3款
"那是工程师个人行为，公司不认"	工程师是按发包人委托的授权范围代表发包人实施监督管理，其发出的指示送达承包人项目经理（或授权接收人）即生效；且工程师或其人员无权修改合同、无权减轻承包人责任，据此产生的后果由发包人承受	GF-2020-0216 第3.3.2款、第3.5.3款；民法典第170条
"没人让你干，是你自己愿意干的"	举证可以反转：依建工解释一第20条，当事人对工程量有争议的，应当按照施工过程中形成的签证等书面文件确认；承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照其他证据确认实际发生的工程量	建工解释一第20条
"当时你也没提异议，现在才说"	索赔程序瑕疵不等于实体权利消灭：依建工解释一第10条，当事人约定索赔须经签证确认，但承包人能够证明发包人同意其施工，并已在约定期限内提出过索赔申请、且事由符合约定的，人民法院应予支持；约定"未在期限内提出视为不顺延"的按约定处理，但发包人在期限后同意、或承包人有合理抗辩的除外	建工解释一第10条

关于第二行还有一层保险：如果工程师确实是"越权指示"，你在收到指示时没有提出拒绝、也没有通知发包人，事后主张"我不该听他的"会很困难；但只要你当时发过一份"请发包人确认"的函，发包人书面确认的那一刻，责任就回到了它自己身上（第3.3.2款）。"书面确认"这四个字，是这一整篇文章最值钱的四个字。

独家实务提示：这类纠纷的胜负，其实在合同谈判阶段就定了七成。 三条可以立刻落地的动作：①在专用合同条件里补三句话——第一，写明工程师/监理人的姓名、授权范围与权限清单，并约定"授权范围之外的指示承包人不予执行且不承担责任"（对应第3.3.2款、第3.3.4款：通用合同条件中约定由工程师行使的职权如不在授权范围内的，视为没有取得授权，该职权应由发包人或其指定人员行使）；第二，约定"任何口头指示须由承包人当场记录并经工程师签字确认，工程师未在24小时内补发书面确认的，视为该指示已被确认"（把第3.5.1款的默认规则明确写进专用条件）；第三，约定"工程师确定结果的通知送达方式与地址"，避免第3.6.3款"28天内未提异议视为接受"的失权风险——这三句话几乎零成本，却决定了后面所有争议的举证结构。 ②项目上固定"三件套"留痕机制：当日工作联系单（编号连续）+ 监理例会纪要（双方逐页签认）+ 现场影像（带时间水印，按日期归档）。这套机制唯一的产出就是"指示台账"——把每一次口头指示按"日期—发出人—内容—是否构成变更—对应金额/天数—有无书面确认"逐条登记。等到结算或诉讼时，你需要的不是"记得有这回事"，而是能一条条对上的台账。 ③把索赔文件当成"程序动作"来管理，而不是当成"要钱的书信"：在合同约定的28天期限内发出索赔意向通知书（内容可以简单，但时间不能错）、按约定期限提交索赔报告、影响持续的按月延续、影响结束后按时提交最终报告——四份文件的时限任何一份踩空，都可能被对方以"未按约定期限提出"抗辩；而在EPC合同下还要盯住第3.6.3款的28天异议期，因为对工程师确定结果的沉默，等于接受了这个确定结果，之后再索赔就是自认。

五、常见问题（FAQ）

Q1：工程师现场口头让我加了工作量，我当场就干了，现在发包人说没这回事，还能要钱吗？ 可以，但你要靠"其他证据"而不是"签证"。 依建工解释一第20条，承包人能够证明发包人同意其施工的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。有效的其他证据包括：带时间水印的施工影像、施工日志与监理日志、例会纪要、微信/企业微信对话、材料与设备的进场记录、当时在场人员的书面证言。建议立刻做的事：把这次增量的工程量用书面《工作联系单》回补一份，发给工程师和发包人，请其签认或回复——即使对方不签，发函这个动作本身也固定了时间点。

Q2：工程师口头指示没补书面确认函，是不是就一笔勾销了？ 恰恰相反。 GF-2020-0216 第3.5.1款明确：工程师应在授权人员发出口头指示或临时书面指示后24小时内发出书面确认函，在24小时内未发出书面确认函的，该口头指示或临时书面指示应被视为工程师的正式指示。也就是说，工程师的"沉默"被他自己的合同条款变成了"确认"。 你要做的是证明口头指示存在（第①③步的证据），而不是等对方补文件。

Q3：对监理/工程师的指示我有疑问，能不能先不干？ 不能直接不干，要按程序走。 GF-2017-0201 第4.3款：承包人对指示有疑问的，应向监理人提出书面异议，监理人应在48小时内予以确认、更改或撤销，监理人逾期未回复的，承包人有权拒绝执行该指示。所以"先干活、后算账"或"直接停工"都有风险——正确做法是继续执行的同时提出书面异议，把"是否执行"的决定权交回对方，同时固定对方的沉默。

Q4：发包人现场代表直接给我下指令，我该听谁的？ 看授权，不看人。 依民法典第170条，执行单位工作任务的人员，就其职权范围内的事项以单位名义实施的行为对单位发生效力，且单位对职权范围的限制不得对抗善意相对人。实务建议：要求出具发包人盖章的授权文件或书面指示；若只有现场代表签字，同时发函给工程师与发包人要求追认——追认到手，责任落地；追认不到，至少证明了对方的管理混乱。

Q5：工程师的指示超出他的授权范围，有效吗？ 你可以拒绝执行，但要同时通知发包人。 GF-2020-0216 第3.3.2款：若承包人认为工程师行使的职权不在发包人委托的授权范围之内，则其有权拒绝执行工程师的相关指示，同时应及时通知发包人；发包人书面确认工程师相关指示的，承包人应遵照执行。特别注意第3.3.4款的推定：通用合同条件中约定由工程师行使的职权，如不在发包人对工程师的授权范围内的，视为没有取得授权，该职权应由发包人或发包人指定的其他人员行使。

Q6：索赔意向通知书没在28天内发，这笔钱就没了？ 不一定，但风险很大。 依建工解释一第10条：约定索赔须经签证确认，但承包人能够证明发包人同意其施工，并已在约定期限内提出过索赔申请、且事由符合约定的，人民法院应予支持；约定"未在期限内提出视为不顺延"的，按约定处理，但发包人在期限后同意、或承包人有合理抗辩的除外。所以"发包人同意施工"这件事的证据，比"他签过索签证"更容易做到，也往往更管用。

Q7：我是按发包人给的图纸施工才返工的，损失谁承担？ 发包人有过错的由其承担，承包人有过错的按过错分担。 依建工解释一第13条，发包人提供的设计有缺陷、提供或指定购买的材料设备不符合强制性标准、直接指定分包人分包专业工程的，造成建设工程质量缺陷的应承担过错责任；承包人有过错的也应当承担相应的过错责任。同时依民法典第803条，发包人未按约定的时间和要求提供原材料、设备、场地、资金、技术资料的，承包人可以顺延工程日期，并有权请求赔偿停工、窝工等损失。关键是：返工前后都要留下"按图施工"与"图纸本身有误"的双向证据。

Q8：EPC项目里既有工程师又有监理人，他们谁说了算？ 看发包人的授权边界，二者权限不能重叠或冲突。 GF-2020-0216 第3.3.1款规定，如合同工程属于强制监理项目的，由工程师履行法定的监理相关职责，但发包人另行授权第三方进行监理的除外；第3.3.4款进一步规定：若承包人认为工程师的职权与发包人（包括其人员）的职权相重叠或不明确时，应及时通知发包人，由发包人予以协调和明确并以书面形式通知承包人。 实务建议：开工阶段就用一份《项目管理层级与授权确认单》把"谁有权发什么指示、抄送谁、多大金额需要发包人签认"固定下来，把它作为会议纪要的附件双方签认。

本文由建设工程法律实务团队整理，内容基于《中华人民共和国民法典》《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）、《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（法释〔2019〕19号）等规定，具体案件请结合合同专用条件、指示文件与送达记录，咨询专业律师后处理。