法律知识

先给答案：三笔钱各有硬上限，而且分属三个不同阶段，发包人不能混为一谈、更不能重复扣。 投标保证金不得超过招标项目估算价的2%，工程建设项目施工招标还设了最高不超过80万元的天花板；履约保证金不得超过中标合同金额的10%；质量保证金预留的总比例不得高于工程价款结算总额的3%。 超过比例收取的，行政监督部门可以责令改正并处5万元以下罚款。 本篇七个可以直接核对的数字： 2%（投标保证金上限，依据《招标投标法实施条例》第26条）；80万元（工程建设项目施工招标投标保证金最高限额，依据《工程建设项目施工招标投标办法》第37条）；10%（履约保证金上限，依据《招标投标法实施条例》第58条）；3%（质量保证金预留总比例上限，依据《建设工程质量保证金管理办法》（建质〔2017〕138号）第7条）；1年/最长2年（缺陷责任期，依据同办法第2条）；5日内（书面合同签订后向中标人和未中标人退还投标保证金及银行同期存款利息，依据《招标投标法实施条例》第57条第2款）；1%—3%（农民工工资保证金的存储比例区间，依据《工程建设领域农民工工资保证金规定》，并实行差异化存储）。

一、先分清：三笔保证金不是一回事

工程上常见的"保证金"至少有三笔，阶段、用途、上限、退还条件全都不同。 把它们混在一起谈"能扣多少"，是很多争议的源头。

保证金	收取阶段	法定上限	退还时点	主要依据
投标保证金	投标时（递交投标文件前）	不超过招标项目估算价的2%；工程建设项目施工招标最高不超过80万元	书面合同签订后5日内退还中标人和未中标人，并支付银行同期存款利息	《招标投标法实施条例》第26条、第57条；《工程建设项目施工招标投标办法》第37条
履约保证金	中标后、签合同前	不得超过中标合同金额的10%	按中标合同约定，待中标人履行完合同约定权利义务事项后退还	《招标投标法实施条例》第58条
质量保证金	结算/付款环节预留	预留总比例不得高于工程价款结算总额的3%	缺陷责任期内履行合同约定责任的，期满后按约定返还	《建设工程质量保证金管理办法》（建质〔2017〕138号）第2条、第7条
农民工工资保证金	开工前由施工总承包单位存储	按施工合同额（或年度确认额）1%—3%存储，具体比例由省级确定，并按信用状况差异化存储	工程完工验收合格、无拖欠工资且公示无异议后，按规定申请返还或核销	《保障农民工工资支付条例》第32条；《工程建设领域农民工工资保证金规定》

这张表最关键的一列是"法定上限"。 上限是效力性强制规定的表达，招标文件或者合同里约定的比例超过法定上限的部分，对投标人、承包人没有约束力，已经收了的应当退还。 依《招标投标法实施条例》第66条：招标人超过条例规定的比例收取投标保证金、履约保证金，或者不按照规定退还投标保证金及银行同期存款利息的，由有关行政监督部门责令改正，可以处5万元以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。

二、投标保证金：2%、80万、5日内退还

投标保证金的问题是"收得过高、退得太慢"，解决路径很清晰。

① 收多少：2%，且有80万元的天花板。 依《招标投标法实施条例》第26条第1款：招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%；投标保证金有效期应当与投标有效期一致。 工程建设项目施工招标还有一层限制：投标保证金一般不得超过投标总价的2%，最高不得超过80万元。

② 什么时候退：三种情形。 依《招标投标法实施条例》第57条第2款：招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。 依第35条：投标人撤回已提交的投标文件，应当在投标截止时间前书面通知招标人；招标人已收取投标保证金的，应当自收到投标人书面撤回通知之日起5日内退还；投标截止后投标人撤销投标文件的，招标人可以不退还投标保证金。 依第31条：招标人终止招标的，已经收取投标保证金的，应当及时退还所收取的投标保证金及银行同期存款利息。

③ 能不能不收现金：应当允许非现金方式。 依法必须招标项目的招标人不得强制要求投标人、中标人缴纳现金保证金，招标人应当接受担保机构的保函、保险机构的保单等非现金交易担保方式。 对现金流紧张的企业来说，这条规则的实用价值常常超过"2%"本身。

三、履约保证金：10%，且必须与履约进度挂钩

履约保证金是发包人最常"超收"的一笔。 依《招标投标法实施条例》第58条：招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当按照招标文件的要求提交；履约保证金不得超过中标合同金额的10%。

这里有三个实务要点：

① 10%是天花板，不是标准值。 招标文件写"履约保证金为合同金额的20%"，超出部分不能作为没收依据；投标人在中标后可以就超收部分提出书面异议，或者依第66条向行政监督部门投诉。

② 履约保证金应当与履约进度联动递减。 合同约定"工程完成50%后返还一半履约保证金"之类的条款，属于典型的合理设计。 如果合同只写"竣工验收合格后一次性退还"，承包人应当在投标答疑阶段或者合同谈判阶段提出调整，一旦签约，后续再主张就很被动。

③ 履约保证金与违约金不能重复受偿。 实践中常见"没收全部履约保证金，同时另行主张违约金"。 这时应当审查两项合计是否超过实际损失，以及合同有没有约定"履约保证金可以抵扣违约金"。 两者属于对同一违约后果的不同担保、赔偿责任形式，主张时要说明计算关系，避免被认定为重复受偿。

四、质量保证金：3%、缺陷责任期1年最长2年、14日核实

质量保证金是工程结算环节最容易"卡住"承包人的一笔钱。

① 预留比例：不得高于工程价款结算总额的3%。 依《建设工程质量保证金管理办法》（建质〔2017〕138号）第7条，发包人应按照合同约定方式预留保证金，保证金总预留比例不得高于工程价款结算总额的3%。 注意"总预留比例"这四个字——实践中有的项目把"质量保证金""保修金""质量保修预留款"分列名目重复预留，合计超过3%的部分没有依据。

② 缺陷责任期：一般1年，最长不超过2年。 依同办法第2条，缺陷责任期一般为1年，最长不超过2年，由发承包双方在合同中约定。 缺陷责任期从工程通过竣工验收之日起计。

③ 返还：接到申请后14日内核实。 依同办法第11条，发包人在接到承包人返还保证金申请后14日内会同承包人按照合同约定的内容进行核实；如无异议，发包人应当按照约定将保证金返还给承包人。 逾期未答复的，实践中通常视为认可承包人的返还申请。 另外，依《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第17条，当事人未约定工程质量保证金返还期限的，自建设工程通过竣工验收之日起满二年，承包人请求返还工程质量保证金的，人民法院应予支持；因发包人原因未按约定期限进行竣工验收的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后起算。

五、独家实务提示

这三笔钱真正容易出问题的地方不在"上限多少"，而在"退不退、什么时候退、凭什么扣"。三条可以直接落地的动作：

① 建一份"保证金台账"，从投标那天记到最后一笔退回。 台账要有五列：项目名称、保证金种类、收取依据（招标文件条款号/合同条款号）、金额与比例、约定与法定退还时点。 每一列都要能对应到文件页码，特别是"收取依据"这一列—— 遇到超比例收取时，这是投诉和主张返还的核心证据 。 更要紧的是设置两个自动提醒：投标保证金在书面合同签订后5日内未到账的提醒，质量保证金在缺陷责任期届满前1个月的返还申请提醒。 很多企业不是拿不回钱，而是过了很久才想起来还有这笔钱在别人账上。

② 收保证金时一律要求"书面化＋可退路径"。 对发包人一方：招标文件、合同里写清保证金种类、比例、退还条件与期限，并接受保函、保单等非现金方式，避免因超比例收取被处5万元以下罚款并承担赔偿责任。 对承包人一方：优先用银行保函、保证保险替代现金保证金，明确"保函到期即失效、不因发包人单方要求自动延期"；如果必须现金，就要求写入"专户存储、不得挪用"和"逾期未退按××标准支付资金占用费"。

③ 质量保证金返还，靠"资料包"而不是靠催。 建议在缺陷责任期届满前1个月准备一份标准资料包：返还申请函、竣工验收报告或竣工验收备案表、缺陷责任期内维修记录与已完修清单、发票与收据、银行账户信息、以及合同与结算书对应页码索引。 依《建设工程质量保证金管理办法》第11条，发包人在接到申请后14日内会同核实，无异议即应返还—— 资料包越完整，"还需要再看看"的空间越小 。 同时提醒：如果发包人拖延竣工验收，依建工解释（一）第17条，因发包人原因未按约定期限进行竣工验收的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后起算返还期限，这条规则尤其在政府投资和厂房类项目中要主动用起来。

六、常见问题（FAQ）

Q1：招标文件要求交20%的履约保证金，合法吗？ 不合法，超出10%的部分没有依据。 依《招标投标法实施条例》第58条，履约保证金不得超过中标合同金额的10%。超过比例收取的，依第66条，由有关行政监督部门责令改正，可以处5万元以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。

Q2：投标保证金交了三年还没退，能要利息吗？ 能。 依《招标投标法实施条例》第57条第2款，招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。凭证上要留好缴纳时间、缴纳金额与合同签订时间，三者是计算逾期天数的基础。

Q3：质量保证金和履约保证金能同时扣吗？ 可以同时存在，但不能重复扣同一笔损失。 两者担保的阶段与对象不同：履约保证金担保合同履行，质量保证金担保缺陷责任期内的质量缺陷修复。 如果同一笔质量问题既被从履约保证金中扣除、又被从质量保证金中扣除，就构成重复扣款，应当要求返还其中一笔。

Q4：合同没约定质量保证金什么时候退，能一直扣着吗？ 不能。 依《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第17条，当事人未约定工程质量保证金返还期限的，自建设工程通过竣工验收之日起满二年，承包人请求返还工程质量保证金的，人民法院应予支持；因发包人原因未按约定期限进行竣工验收的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后起满二年。

Q5：能用保函代替现金保证金吗？ 应当允许，依法必须招标项目不得强制缴纳现金保证金。 招标人应当接受担保机构的保函、保险机构的保单等非现金交易担保方式。 对企业来说，保函的成本通常远低于占压现金的机会成本，尤其在多个项目同时投标、同时履约的情况下。

Q6：农民工工资保证金要交多少？ 按1%—3%的区间存储，并实行差异化存储。 依《保障农民工工资支付条例》第32条，施工总承包单位应当存储工资保证金，专项用于支付被拖欠的农民工工资；按《工程建设领域农民工工资保证金规定》，工资保证金按工程施工合同额（或年度确认的施工合同额）的1%—3%存储，具体比例由省级人社部门确定，并按企业信用状况实行差异化存储——未发生工资拖欠的企业可以降低比例，甚至免于存储。

Q7：发包人拖着不退还保证金，除了要钱还能做什么？ 可以走行政投诉和诉讼两条线。 行政上，依《招标投标法实施条例》第66条向有关行政监督部门反映超比例收取或者不按规定退还的问题；民事上，按合同约定和上述规定起诉要求返还本金并主张资金占用损失。 同时可以要求对方书面说明扣款依据；对方无法说明的，"再研究研究"就变成了逾期返还的证据。

Q8：保证金被扣了，能直接抵扣工程款吗？ 要区分抵扣依据和抵扣程序。 依《民法典》相关规定，当事人互负债务且债务种类品质相同的，可以将自己的债务与对方的债务抵销，但约定抵销与法定抵销的条件不同，且应当通知对方 。 实务中更常见的是发包人以"质量问题未修复"为由单方扣款，此时应当要求其出具具体缺陷清单、修复报价与通知记录；没有这些证据的单方扣款，往往在诉讼中被认定为不当抵扣。

本文由建设工程法律实务团队整理，内容基于《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《工程建设项目施工招标投标办法》、《建设工程质量保证金管理办法》（建质〔2017〕138号）、《保障农民工工资支付条例》、《工程建设领域农民工工资保证金规定》及《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》，具体案件请结合招标文件、合同约定与收付凭证，咨询专业律师后处理。