法律知识

先给答案：分两种情况——发包人造成的，能索赔工期和停工损失；总承包人自己造成的，自己扛。 关键判断依据是《中华人民共和国民法典》第803条："发包人未按照约定的时间和要求提供原材料、设备、场地、资金、技术资料的，承包人可以顺延工程日期，并有权请求赔偿停工、窝工等损失。" 以及第804条："因发包人的原因致使工程中途停建、缓建的，发包人应当采取措施弥补或者减少损失，赔偿承包人因此造成的停工、窝工、倒运、机械设备调迁、材料和构件积压等损失和实际费用。" 而如果延误是因为承包人自身设计能力不足、内部出图流程失控，那就是总承包人自己的风险。 依据是《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第22条——工程总承包单位应当对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责，设计属于总承包范围，设计进度失控的后果由总承包人承担。请记住本批可以直接核对的六个数字：第803条（顺延工期＋赔停工窝工）、第804条（停建缓建的损失范围）、第805条（勘察设计返工停工按实际消耗工作量增付费用）、21天（GF-2020-0216第5.2款发包人对承包人文件的审查期限）、28天（索赔意向通知与索赔报告期限）、90天（发包人原因未按期验收时缺陷责任期的起算缓冲）。

一、EPC里"设计"是谁的义务，决定了延误由谁买单

这是整篇文章的分水岭。

情形一：总承包人承担设计。 依《总承包管理办法》第3条，工程总承包是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。第22条进一步明确总承包单位对质量、安全、工期和造价全面负责。这意味着：自己出图慢了导致停工，属于总承包人自身的履约风险，不能向发包人索赔。

情形二：发包人负责的部分没做到。 依第9条，建设单位应当提供发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料，以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等，这些是《发包人要求》的组成部分。如果发包人迟迟不提供这些基础资料，或者《发包人要求》反复变更，由此造成的停工待图损失，可以依第803条、第804条主张。

还有一个关键的前置条件：发包前必须完成审批程序。 依《总承包管理办法》第7条：建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包；采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。 如果发包人在初设未批的情况下就发包、把"边设计边推行"的风险转给总承包人，这个程序瑕疵本身可以作为索赔的抓手。

延误原因	责任方	能否索赔工期	能否索赔停工损失	依据
总承包人设计能力不足、出图滞后	总承包人	❌	❌	总承包管理办法第22条
发包人未按时提供勘察、基础资料	发包人	✅ 顺延	✅ 停工窝工损失	民法典第803条
《发包人要求》反复变更、功能指标反复调整	发包人	✅ 顺延	✅ 停工、返工、机械调迁等	民法典第803条、第804条
发包人（工程师）无正当理由拖延设计文件审查	发包人	✅ 顺延	✅ 停工损失	GF-2020-0216第5.2款＋民法典第803条
基准日期后国家颁行新强制性标准	发包人（调价＋延期）	✅ 合理延长	可主张费用	GF-2020-0216第5.1.3项
承包人拒绝或不配合审查导致反复	总承包人	❌	❌	GF-2020-0216第5.2款

二、21天：审图期限是法定的"责任分界点"

这个数字极有用。 依《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）第5.2.1项：除专用合同条件另有约定外，自工程师收到承包人文件以及承包人的通知之日起，发包人对承包人文件审查期不超过21天；承包人需要修改已提交的承包人文件的，应立即通知工程师并提交修改后的承包人文件，审查期重新起算。

更关键的是逾期后果。 发包人在21天审查期内未做出审查结论、未提出异议的，视为已同意承包人文件——虽然这种"同意"不减轻承包人的责任义务，但它把"等待审查"的时间从"承包人原因"里划了出去。 这一条是"停工待图"索赔中最有力的技术性依据：只要你能证明文件已提交、审查期已过、发包人未在期限内书面异议，这段等待时间就不该算在总承包人头上。

还要注意两点： 1. 发包人的审查意见构成变更时的处理。 依第5.2.1项，发包人的意见构成变更的，承包人应在7天内通知发包人，按照第13条【变更与调整】中关于发包人指示变更的约定执行；双方对是否构成变更无法达成一致的，按照第20条【争议解决】的约定执行。 "7天内通知"是个硬期限，超期可能丧失主张权。 2. 法律和标准变化的调整。 依第5.1.3项，在基准日期之后，因国家颁布新的强制性规范、标准导致承包人的费用变化的，发包人应合理调整合同价格；导致工期延误的，发包人应合理延长工期。 基准日期的定义是：招标发包的以投标截止日前28天的日期为基准日期；直接发包的以合同订立日前28天的日期为基准日期。

三、索赔能不能成，看两个程序节点

第一个节点：28天。 依《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）第19.1款的通行口径，索赔事件发生后28天内应当递交索赔意向通知书；未在期限内发出，可能丧失追加付款和工期的权利。GF-2020-0216第19条同样设置了索赔程序。注意：这是"意向通知"，不是完整索赔报告——先盖章发函、把时间锁住，再慢慢算钱。

第二个节点：工期顺延申请。 依《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号，下称《建工解释一》）第10条第1款：当事人约定顺延工期应当经发包人或者监理人签证等方式确认，承包人虽未取得工期顺延的确认，但能够证明在合同约定的期限内向发包人或者监理人申请过工期顺延且顺延事由符合合同约定，承包人以此为由主张工期顺延的，人民法院应予支持。 第2款：当事人约定承包人未在约定期限内提出工期顺延申请视为工期不顺延的，按照约定处理，但发包人在约定期限后同意工期顺延或者承包人提出合理抗辩的除外。 一句话：没拿到签证≠没主张成功，前提是"申请过"的证据齐全。

第三个配套条款：质量争议期间的顺延。 依《建工解释一》第11条：建设工程竣工前，当事人对工程质量发生争议，工程质量经鉴定合格的，鉴定期间为顺延工期期间。 这条在"审图被质疑质量、要求补充论证"的场景里非常实用。

程序节点	期限	逾期后果	依据
索赔意向通知	28天	可能丧失追加付款和工期主张	GF-2017-0201第19.1款、GF-2020-0216第19条
索赔报告	影响结束后28天内	同上	GF-2017-0201第19.1款
发包人审查设计文件	21天	逾期视为同意	GF-2020-0216第5.2.1项
变更争议的通知	7天	可能影响变更认定	GF-2020-0216第5.2.1项
工期顺延申请	按合同约定期限	未申请且约定"视为不顺延"的按约定处理	建工解释一第10条
质量鉴定期间	鉴定合格即为顺延期间	—	建工解释一第11条

四、停工待图的损失，到底能算哪些钱

法律列了两组清单。 依《民法典》第803条，可主张停工、窝工等损失；依第804条，因发包人原因致使工程中途停建、缓建的，可主张停工、窝工、倒运、机械设备调迁、材料和构件积压等损失和实际费用。

第804条这一串名词不是修辞，是一个可以直接照着建清单的费用表：

损失类型	具体内容	举证要点
停工、窝工损失	现场管理人员与工人待岗费用	考勤记录、工资发放凭证、现场人员台账
倒运损失	已进场材料因停工反复倒运的费用	倒运签证、机械台班记录、影像
机械设备调迁	塔吊、大型机械进退场与二次进场费用	机械租赁合同、进退场记录、结算单
材料和构件积压	已采购材料构件积压的资金成本与损耗	采购合同、入库单、材料价差依据
其他实际费用	安全防护维持、临时设施看管、保险延续	费用发票、租赁协议、保单

注意两条限制规则： ①《民法典》第591条规定的减损义务——一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失扩大；没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失请求赔偿；②《民法典》第584条的可预见性规则——损失赔偿额不得超过违约方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。所以"停工期间照旧全额养着全场人"这种状态很难被全额支持，必须有减损措施记录。

另外，设计返工的费用有专门规则。 依《民法典》第805条：因发包人变更计划，提供的资料不准确，或者未按照期限提供必需的勘察、设计工作条件而造成勘察、设计的返工、停工或者修改设计，发包人应当按照勘察人、设计人实际消耗的工作量增付费用。 这一条特别适合"《发包人要求》反复改、图纸反复重画"的场景——计费口径是"实际消耗的工作量"，也就是设计工时、人天，而不是按合同约定的设计费比例。

反过来，如果延误是设计人自己的问题，还有一条针对性的责任条款。 依《民法典》第800条：勘察、设计的质量不符合要求或者未按照期限提交勘察、设计文件拖延工期，造成发包人损失的，勘察人、设计人应当继续完善勘察、设计，减收或者免收勘察、设计费并赔偿损失。 在EPC架构下，如果设计是分包给设计院的，依《总承包管理办法》第22条，发包人只能找总承包人；总承包人承担后再向设计分包人追偿。

五、独家实务提示

第一，把"待图停工"做成一份按天更新的台账，而不是事后回忆。 建议表格固定六列：日期／待图部位／缺哪一份文件（图号）／已等待天数／现场实际在场人数与机械台数／当日已发出的催图函编号。这份台账的核心价值是证明"等待持续存在"，而不是证明"某一天停了一天"。

第二，每一次催图都用"文件签收＋特快专递双轨"留证。 依第5.2.1项，21天的起算点是"工程师收到承包人文件以及承包人的通知之日"。所以提交设计文件时必须同时做两件事：①要求工程师在文件签收单上签字并注明日期；②当天以特快专递再寄一套并保留面单与查询记录。 没有"签收日"的证据，21天这个武器就用不上。

第三，索赔意向通知书要在28天内发出去，内容可以很"瘦"。 依GF-2017-0201第19.1款的通行口径，索赔意向通知书的作用是锁定权利，不是把账算清。所以："因贵方未在5月10日前提供工艺包基础数据，致我方A区结构设计无法开展，现场于5月12日起停工待图，特此提出工期顺延及费用索赔意向，具体金额另行报送"——这样一页纸，就够了。关键是发、并且留送达凭证。

第四，把"减损措施"写进每一份停工报告。 依《民法典》第591条，没有采取适当措施致使损失扩大的部分不予赔偿。所以停工报告里应当固定写三段：①我方已做的减损动作（如将部分工人调至尚未受影响的区域、与材料供应商协商延后供货、暂停部分机械台班计费）；②下一步计划；③如贵方在X日内仍不能提供，预计新增加的费用。这三段话，是把"被动停工"转化为"主动减损"的关键。

第五，把《发包人要求》的每一次变更，都变成一份书面的"变更影响评估"。 依第5.2.1项，发包人的审查意见构成变更的，承包人应在7天内通知发包人并按变更程序执行。7天很短，所以建议在公司内部固化一个模板：变更事由→涉及图号→需增加的设计工时→对施工进度的影响天数→需调整的合同价格。 这份评估既是变更主张依据，也是第805条"按实际消耗工作量增付费用"的计算基础。

六、常见问题（FAQ）

Q1：EPC项目里设计是总承包人做的，出图慢还能找发包人索赔吗？ 原则上不能，除非延误的起因在发包人。 依《总承包管理办法》第22条，总承包单位对质量、安全、工期和造价全面负责；但如果延误是因为发包人未按时提供勘察资料、基础数据，或反复变更《发包人要求》、无正当理由拖延审查，则可依《民法典》第803条、第804条、第805条主张。

Q2：发包人审图拖了一个月，这一个月算谁的工期？ 超过21天的部分，责任在发包人。 依GF-2020-0216第5.2.1项，发包人审查期不超过21天，逾期未提出异议的视为已同意承包人文件。前提是你能证明文件的提交日（签收凭证）。

Q3：设计反复重画，费用按什么算？ 按实际消耗的工作量。 依《民法典》第805条，因发包人变更计划、提供资料不准确或未按期提供必需的勘察设计工作条件造成返工、停工或修改设计的，发包人应当按照实际消耗的工作量增付费用。 建议按设计人天／工时计费，并保留内部工时记录。

Q4：没拿到工期顺延签认，索赔一定失败吗？ 不一定。 依《建工解释一》第10条第1款，承包人虽未取得工期顺延确认，但能证明在合同约定期限内申请过、且事由符合合同约定的，主张顺延应予支持。反之，如果合同约定"未在约定期限提出即视为不顺延"，且你确实没提过，就很难办（第2款）。

Q5：停工期间照常发全场工资，这笔钱能全要回来吗？ 通常不能全额支持。 依《民法典》第591条的减损义务与第584条的可预见性规则，未采取措施防止损失扩大的部分、以及超出订立合同时可预见范围的部分，难以获得支持。 所以停工报告中的减损三段，必须每次都写。

本文由建设工程法律实务团队整理，内容基于《中华人民共和国民法典》第584条、第591条、第800条、第803条、第804条与第805条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第10条与第11条、《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第3条、第7条、第9条与第22条、《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）第5.1.3项、第5.2款与第19条及《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）第19.1款等相关规定，具体案件请结合合同约定的设计分工、审查期限与索赔程序条款，咨询专业律师后处理。