法律知识

先给答案：主要材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，超过合同约定幅度的部分，由建设单位承担——这是《工程总承包管理办法》明文规定的风险分担，不是合同给的面子。 依《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第15条，建设单位承担的风险主要包括五类：①主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；②因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；③不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；④因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；⑤不可抗力造成的工程费用和工期的变化。 但第15条最后一款同时写明：具体风险分担内容由双方在合同中约定。 请记住本篇可以直接核对的七个数字与条款： 第15条（建设单位承担五类风险的"波动超过约定幅度部分"）；第16条（企业投资项目宜采用总价合同；采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整）；第26条（政府投资项目所需资金应确保落实到位，不得由工程总承包单位或分包单位垫资建设；建设投资原则上不得超过经核定的投资概算）；第10条（工程总承包单位应同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或由相应设计单位与施工单位组成联合体）；第21条（以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包，属于依法必须招标范围且达到规模标准的应当依法招标）；《民法典》第533条（情势变更：合同成立后基础条件发生当事人订立合同时无法预见、不属于商业风险的重大变化，继续履行对一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以请求重新协商）；GB50500-2013第9.8.2条（材料、工程设备单价变化超过5%的，超过部分按规范附录A方法调整）。

一、定义段：EPC的风险分担，是"清单式分配"而不是"默认全归总包"

很多人以为EPC是"交钥匙，所有风险总包兜着"。这个印象错了一半：法律层面，《工程总承包管理办法》第15条给建设单位列了五类必须承担的风险；合同层面，双方再在这个基础上细化。 所以准确的说法是：风险分担有法定底线，底线之上可以谈判，但不可以把底线的风险全部推给总包而指望它有效。

风险类型	法定归属	合同能否改约定
主要材料、设备、人工价格波动超过约定幅度部分	建设单位	可以约定幅度大小，但不宜把全部波动推给总包
法律法规政策变化引起的价格变化	建设单位	可以细化政策范围
不可预见的地质条件	建设单位	可以约定"不可预见"的认定标准
建设单位原因引起的费用与工期变化	建设单位	一般不可转移
不可抗力	建设单位	可以细化情形与处理方式
施工组织、工艺选择、内部管理效率	工程总承包单位	总包自担

一句话区分：凡是"总包控制不了的"，原则上是建设单位的；凡是"总包自己能控制好的"，是总包的。

还有一条更硬的规定：依第16条，企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式；采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。 "除合同约定可以调整的情形外"这半句极其重要——它意味着总价不是铁板一块，而是"在不予调整的同时，为约定调整留了入口"。 第15条的五类风险，就是把入口写清楚的地方。

二、价格波动：先看幅度约定，再看基准价

价格波动是最常见、也最容易打官司的风险类型。处理它要按四步走，少一步都会输。

第一步：确定"基期价"。 第15条用的是"与招标时基期价相比"。 实务中基期价通常取投标截止日前一定期限的信息价，或者招标文件载明的基准价格。 这一步的关键动作是：把基期价的来源、发布日期、版本号在合同中写死，并在投标答疑阶段固定。

第二步：找"约定幅度"。 第15条的落脚点是"波动幅度超过合同约定幅度的部分"。 也就是说，只有超过约定幅度的那一段才归建设单位，幅度以内仍由总包承担。 常见的约定幅度是5%、10%或不约定（不约定则争议极大）。

第三步：算"超过部分"的调整额。 这里可以借助GB50500-2013第9.8.2条的方法：材料、工程设备单价变化超过5%时，超过部分的价格按规范附录A的方法计算调整。 GF-2017-0201第11.1条"造价信息法"还规定了一个实用规则：清单中载明单价低于基准价格的，涨幅以基准价格为基础超过5%时超过部分据实调整；高于基准价格的，跌幅以基准价格为基础超过5%时超过部分据实调整；等于基准价格的，涨跌幅超过±5%时超过部分据实调整。

第四步：走程序。 这是最容易被忽略、也最容易丢钱的一步。 必须按合同约定的期限与形式提交调价报告、附具采购前核对记录。 若合同采用GF-2017-0201系列条款，未经发包人事先核对而自行采购的，发包人有权不予调整——"先采购后补报"是索赔失效的经典死法。

风险情形	法定归属	需要的证据
钢材涨30%，合同约定幅度5%	超过5%的部分归建设单位	基期价来源、采购前报价核对记录、发票
设备进口关税因政策调整上升	建设单位（政策变化类）	政策文件、公告日期、成本测算
遇到溶洞、暗河增加处理费用	建设单位（不可预见地质条件类）	勘察资料、现场记录、处理方案与费用凭证
总包自身施工组织不当导致工期延误	工程总承包单位	——
合同约定"市场价格波动不调整"	争议焦点：是否构成商业风险	波动幅度、峰值对比、是否属可预见范围

三、最后一行最关键："市场价格波动不调整"这句话有效吗？

这一节是本篇的独家内容，也是EPC价格争议的真正胜负手。

合同写"市场价格波动不调整合同价格"，意味着总包自愿承担价格风险。 最高人民法院在重庆建工集团股份有限公司诉重庆市荣昌区荣新环保产业发展有限公司建设工程施工合同纠纷案中的立场是：专用条款约定市场价格波动不调整合同价格，即价格上涨风险由承包人承担；建筑材料价格上涨应属于承包人在投标和签订合同时应合理预见的商业风险，且上涨幅度并未超过市场价峰值，因此不应适用情势变更调整工程价款。

这个裁判思路可以拆成三个判断要件：

①是否属于"可预见的商业风险"。 建材价格波动本身就是建筑企业必须预见并计入报价的风险。 法院通常认为，从事该行业的主体对市场价格变化应具有一定敏感度和预见性。

②波动幅度与速度是否"异常"。 在煤炭价格短期内急速上涨以致国家层面干预抑制价格的案件中，法院认定明显超过正常波动幅度、超出当事人订立合同时的预见能力，继续履行将显失公平——这才是情势变更的门槛。

③是否"超过市场价峰值"。 这是一个很实务的判断标准：如果涨后的价格仍未突破历史峰值，通常会被认为属于正常波动区间。

结论：在EPC项目里，"约定了不调"＋"波动未超常态"＝总包自己扛；只有"波动异常＋超预见能力＋继续履行显失公平"三条同时成立，才可能触发《民法典》第533条重新协商。 而第533条的路径是"与对方重新协商"，协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同——它不是自动调价，而是要求你走程序、举证、说服法官。

顺带提醒一条容易被忽视的规则：依《工程总承包管理办法》第15条最后一款，具体风险分担内容由双方在合同中约定。 这句话的实践含义是——如果合同没有约定幅度、也没有约定不调，那么"超过约定幅度的部分"这个标准就落空了，争议只能回到"是否构成情势变更"或"是否属于法规政策变化"等法定路径上解决，难度显著上升。 所以"合同写不写幅度"这件事本身，就是一次风险分配。

四、把风险分担写进合同：一张可用的框架

以下框架可直接用于EPC合同谈判，按"风险归属＋触发条件＋计价方式＋程序期限"四栏填写。

风险事项	归属	触发条件	计价方式
钢材、水泥、商混价格波动	建设单位（超幅度部分）	与基期价相比波动超5%	按造价信息法，以基准价为基础计算
主要设备价格波动	建设单位（超幅度部分）	波动超约定幅度	凭采购合同与发票据实调整
人工费调整	建设单位（政策类）	政府发布人工费调整文件	按文件规定调整
不可预见地质条件	建设单位	有经验的承包人无法预见	增加费用＋顺延工期，另付合理利润
法规政策变化导致费用增加	建设单位	合同签订后新出台规定	据实调整
不可抗力	建设单位	合同约定的不可抗力情形	按合同约定的损失分担条款
设计与施工方案优化	按合同约定（可分享）	经批准的优化方案	约定节余分享比例

注意最后一行的处理逻辑与前面六行不同。 优化节余属于"总包可控"范围的收益，是否分享、如何分享，需要单独约定，不能默认归建设单位。

五、独家实务提示

第一，把"基期价"在投标答疑阶段就锁死，别留给结算去吵。 建议在招标文件澄清或合同专用条款中明确：基期价取投标截止日前第28天的××市工程造价信息价（写明刊号与版本），并约定"信息价缺项时以三家供应商同期书面报价的算术平均值替代"。 基期价是调价公式的分母，分母不确定，公式就是空的。

第二，采购前核对是"必要条件"，不是"可选动作"。 依GF-2017-0201第11.1条的思路，承包人应在采购材料前将采购数量和新单价报发包人核对，发包人收到确认资料后5天内不予答复的视为认可；未经发包人事先核对自行采购的，发包人有权不予调整。 建议项目部把"采购前核对单"做成标准表单，与采购申请单同步流转——把核对动作嵌进流程，比事后补证据便宜得多。

第三，价格索赔要按月滚动申报，不要攒到结算时一起提。 依GF-2017-0201第19.1条，索赔事件具有持续影响的，承包人应按合理时间间隔继续递交延续索赔通知，在索赔事件影响结束后28天内递交最终索赔报告。 按月滚动的好处是：每一期的价格数据、采购凭证、同期签证都是新鲜的，对方难以事后否认。

第四，把"不调价条款"与"情势变更"的举证清单提前准备好。 一旦项目确实遇到异常上涨，需要举证的核心是三件事：①波动幅度与速度（用信息价差分与月度曲线证明）；②是否超过历史峰值（用多年信息价数据）；③继续履行的不公平程度（用成本占比与利润率测算）。 这三份材料建议在项目发生亏损苗头时就启动收集，不要等到诉讼阶段。

第五，政府投资项目还有一道额外红线要记牢。 依第26条，政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设；政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。 这两句话在实践中经常相互作用：概算已经封顶时，即使风险依法应由建设单位承担，也可能面临"无法调增概算"的现实约束。 因此在政府投资EPC项目中，把调价机制前置到合同谈判阶段（而非留待结算）尤其重要。

六、常见问题（FAQ）

Q1：EPC合同里材料涨价的风险，法律上归谁？ 超过约定幅度的部分归建设单位。 依《工程总承包管理办法》第15条第（一）项，主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分，属于建设单位承担的风险；幅度以内的部分仍由工程总承包单位承担。

Q2：合同写了"市场价格波动不调整"，还能主张调价吗？ 原则上不能，除非构成情势变更。 最高法在建材价格上涨案件中认为，价格上涨属承包人投标和签约时应合理预见的商业风险，且未超过市场价峰值的，不适用情势变更调整工程价款。

Q3：什么情况下才可能适用情势变更调整工程价款？ 需同时满足三个条件。 依《民法典》第533条，需为合同成立后基础条件发生当事人订立合同时无法预见、不属于商业风险的重大变化，且继续履行对一方明显不公平；实践中还需证明波动幅度与速度异常、超过历史峰值。

Q4：钢材涨了30%，超过合同约定的5%，怎么算调整额？ 只调整超过幅度的部分。 可参照GB50500-2013第9.8.2条及GF-2017-0201第11.1条造价信息法：以基准价格为基础，涨幅超过5%时，超过部分据实调整；报发包人核对后5天未答复的视为认可。

Q5：不可预见的地质条件增加费用，谁承担？ 建设单位承担。 依《工程总承包管理办法》第15条第（三）项，不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化属于建设单位风险；GF-2020-0216第4.8条进一步规定，承包人为克服该困难采取合理措施增加的费用和延误的工期由发包人承担。

Q6：政府投资项目能要求总包垫资吗？ 不能。 依《工程总承包管理办法》第26条，政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设；政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

Q7：总包自己优化设计省下的钱，归谁？ 按合同约定。 优化节余不同于价格波动风险，属于总包可控范围的收益，是否分享、分享比例需要在合同中单独约定；未约定时容易产生争议。

本文由建设工程法律实务团队整理，内容基于《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第10条、第15条、第16条、第21条与第26条、《中华人民共和国民法典》第533条、《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第9.8.2条、《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）第4.8条与第1.12条、《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）第11.1条与第19.1条等相关规定，具体项目请结合招标文件、基期价来源与索赔记录，咨询专业律师后处理。