2026年6月29日，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号）。该解释已于2026年3月17日由最高人民法院审判委员会第1969次会议通过，自2026年6月30日起施行。

同日，最高人民法院审判委员会委员、民一庭庭长陈宜芳就《建工解释二》答记者问，对解释的制定背景、主要内容、挂靠规制、代位权、农民工工资、工程质量、建设工程价款优先受偿权等重点问题作了系统说明。

这部司法解释对建设工程纠纷影响极大。它不是简单增加几个裁判规则，而是对过去建工诉讼中最常用、最敏感、争议最大的几条路径进行了重新划线。

一、先看结论：建工案件的请求权结构已经改变

1. 不再使用“实际施工人”这一笼统概念，而是区分“借用资质的单位或者个人”“接受转包的单位或者个人”“接受违法分包的单位或者个人”和“参与工程建设的农民工”。

2. 接受转包、违法分包的人不能再简单突破合同相对性直接起诉发包人，请求支付折价补偿款或者赔偿损失。

3. 《建工解释一》第四十三条与《建工解释二》第六条不一致，按照《建工解释二》第二十三条，前者不再适用。

4. 挂靠案件以发包人是否知道或者应当知道资质借用为分水岭；发包人明知时，借用资质人可请求发包人承担折价补偿责任。

5. 代位权成为借用资质人、接受转包人、接受违法分包人向发包人主张权利的规范路径。

6. 农民工工资保护从“实际施工人规则”中剥离出来，直接适用《保障农民工工资支付条例》。

对于建设单位、施工总承包单位、分包单位、挂靠人、班组负责人、材料供应商、工程款债权受让人以及律师而言，《建工解释二》都将直接改变案件打法。以后办理建工案件，不能再简单围绕“谁实际施工”展开，而必须先判断具体法律关系，再选择请求权基础和被告对象。

主体类型	法律关系	主要请求对象	能否直接请求发包人付款
借用资质的单位或个人	挂靠关系	出借资质企业；发包人明知时可请求发包人	取决于发包人是否知道或应当知道挂靠
接受转包的人	转包关系	转包人	原则上不能直接请求发包人支付折价补偿款或赔偿损失
接受违法分包的人	违法分包关系	违法分包人	原则上不能直接请求发包人支付折价补偿款或赔偿损失
参与工程建设的农民工	工资支付关系	建设单位、总包、分包单位等	依据《保障农民工工资支付条例》主张
债权人行使代位权	债权保全关系	发包人作为次债务人	符合民法典第五百三十五条时可以

二、招投标规则：未招标不一定当然无效，但“先定后招”必然高危

《建工解释二》第一条和第二条集中处理招投标与合同效力问题。第一条规定，建设工程施工合同订立时属于必须招标的工程项目，当事人未经招标订立合同，起诉时该工程项目不再属于必须招标的，人民法院不应仅以未招标而认定合同无效。

这体现了一种更加务实的效力判断思路。随着必须招标项目范围和规模标准调整，一些原来必须招标的项目，后来已不再属于必须招标范围。如果多年后仍机械地以“订立合同时未招标”为由认定合同无效，既不利于交易安全，也可能导致一方当事人利用效力规则逃避付款责任。

但第二条同时划出红线：在确定中标人前，招标人、投标人以意向书、会议纪要、补充协议等形式，就工程范围、工程价款等实质性内容进行谈判并且该投标人中标，或者发包人与承包人先协商订立施工合同后又通过招投标程序与承包人订立施工合同的，中标合同无效。

这条针对的正是实务中常见的“先定后招”“明招暗定”“补招标手续”。是否存在实质性谈判，可以从是否涉及工程范围、工程价款、工程质量等方面把握。

高风险行为	典型证据
招标前已经确定施工单位	会议纪要、意向书、合作协议、内部审批
招标前已确定工程价款	报价确认、预算书、补充协议、付款安排
招标前已确定工程范围	工程范围确认书、施工界面划分、图纸交底记录
招标前已进场施工	施工日志、监理记录、材料进场记录、现场照片
招标文件为特定单位量身定制	资质条件、业绩要求、评分标准、技术参数
中标合同与前期协议高度一致	合同价款、范围、工期、质量标准一致

对发包人而言，不能以为“最后走了招投标程序”就安全。只要在确定中标人前已经实质性锁定工程范围、价款、质量等内容，就可能被认定中标合同无效。对承包人而言，也不能认为“已经中标”就万无一失。若中标前已经签过意向书、会议纪要、补充协议，后续一旦发生纠纷，对方很可能反过来主张合同无效。

三、挂靠规则：发包人是否明知，决定挂靠人能否直接向发包人主张权利

《建工解释二》第三条、第四条、第五条集中处理资质借用，也就是通常所说的挂靠问题。答记者问明确指出，出借资质的建筑施工企业通常是“只出名、不干活、还收费”。这种行为直接破坏建筑施工企业资质管理制度，危及建设工程质量，必须否定其效力和寻租空间。

（一）挂靠协议无效，挂靠费不支持

第三条第一款规定，建筑施工企业出借资质或者以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程，人民法院应当认定出借资质、允许使用本企业名义的合同无效。建筑施工企业主张约定的资质借用费、使用费的，人民法院不予支持。

这意味着，被挂靠企业以后不能再理直气壮地主张“管理费”“资质使用费”“挂靠费”。即使双方签有内部承包协议、合作经营协议、联营协议，只要实质是借用资质，法院仍可认定无效。

常见挂靠形式	裁判风险
允许他人使用资质证书、营业执照	资质借用关系无效，挂靠费不支持
名为内部承包，实为外部个人或单位借牌施工	内部承包外衣不能排除挂靠认定
名为合作经营、联营，实为借用资质	可能被认定为规避资质管理
名为专业分包、劳务分包，实为整体承揽工程	可能构成违法分包或挂靠
以“加盟分公司”形式承揽工程	仍需审查是否只出名、不管理、不施工

（二）工程质量合格，挂靠人可向被挂靠企业主张折价补偿

第三条第二款规定，建设工程质量合格，借用资质的单位或者个人参照其与建筑施工企业就支付工程款项的约定，请求建筑施工企业支付折价补偿款的，人民法院依法予以支持。

这说明，挂靠关系无效，不等于挂靠人施工成果完全不受保护。只要工程质量合格，挂靠人仍可以请求被挂靠企业支付折价补偿款。但是，这种保护不是让挂靠人取得有效合同下的全部履行利益，而是基于工程成果合格后的折价补偿。

（三）发包人不明知挂靠：挂靠人不能直接要求发包人付款

第四条第一款规定，借用资质的单位或者个人以出借资质的建筑施工企业名义与发包人订立施工合同，发包人订立合同时不知道且不应当知道资质借用情形，借用资质人以该合同直接约束自己和发包人为由，请求发包人支付折价补偿款的，人民法院不予支持。

这一条的逻辑是保护交易外观。发包人表面上是与有资质的建筑施工企业签订合同。如果发包人并不知道背后存在挂靠，也不应当知道挂靠，就不应当让发包人直接面对挂靠人。此时，挂靠人主要应当向被挂靠企业主张权利，而不是直接起诉发包人。

（四）发包人明知挂靠：挂靠人可以请求发包人承担责任

第四条第二款规定，借用资质人提供证据证明发包人订立合同时知道或者应当知道资质借用情形，就其施工工程向发包人请求支付折价补偿款的，人民法院应当通知出借资质企业作为第三人参加诉讼或者同意其申请作为第三人参加诉讼，并根据发包人支付价款、借用资质人施工相关情况，判决发包人向借用资质人承担责任。

这里有三个重点：第一，举证责任在挂靠人；第二，被挂靠企业应作为第三人参加诉讼；第三，发包人承担责任不是机械全额支付，而要结合发包人已经支付价款、挂靠人施工情况等因素综合认定。

证明方向	证据材料
发包人直接与挂靠人谈判	微信记录、会议纪要、谈判录音、报价单
发包人知道挂靠人实际控制项目	项目负责人任命、现场会议签到、工作联系函
发包人直接向挂靠人付款	银行流水、付款审批、收据、对账单
发包人直接向挂靠人发出施工指令	变更通知、工程联系单、签证单、现场指令
被挂靠企业只收取管理费	内部承包协议、管理费约定、转账凭证
挂靠人独立组织施工	材料采购、劳务合同、机械租赁、工资发放记录
发包人与挂靠人直接结算	结算书、对账单、确认函

挂靠案件以后不能只说“我是实际施工人”。真正要打的是：发包人是否知道或者应当知道资质借用。

四、表见代理规则：被挂靠企业不是只收管理费不担风险

《建工解释二》第五条规定，借用资质的单位或者个人以出借资质的建筑施工企业名义购买建筑材料、建筑构配件和设备，租赁设备等，相对人请求该建筑施工企业承担民事责任，符合民法典第一百七十二条关于表见代理规定的，人民法院应予支持。

这条对被挂靠企业影响很大。很多被挂靠企业过去认为，自己只是出借资质、收取管理费，项目上的材料采购、设备租赁、劳务用工都是挂靠人自己的事情，与公司无关。但如果挂靠人以被挂靠企业名义对外交易，且相对人有理由相信其有代理权，被挂靠企业就可能承担表见代理责任。

表见代理外观	典型表现
使用被挂靠企业公章或项目章	采购合同、租赁合同、结算单加盖项目章
以被挂靠企业名义签约	合同抬头、收货单位、发票抬头均为被挂靠企业
被挂靠企业人员参与交易	项目经理、现场负责人、材料员签字
被挂靠企业收取或支付部分款项	对公账户收付款、开具发票
被挂靠企业长期放任项目对外交易	未及时声明、未制止、未追究印章使用
相对人已尽合理审查义务	审查营业执照、资质、授权、项目资料

被挂靠企业收取挂靠费不受保护，但对外可能还要承担责任。这就是挂靠模式最大的法律风险：内部利益不受保护，外部责任可能被追究。尤其是材料商、设备租赁公司、劳务公司起诉时，往往不会只起诉挂靠人，而会将被挂靠企业作为主要被告。

五、转包、违法分包：不能再直接要求发包人支付折价补偿款

《建工解释二》第六条是本次解释最具冲击力的条文之一。该条规定，承包人违反民法典第七百九十一条、建筑法第二十八条、第二十九条等禁止转包或者违法分包规定，将其承包工程转包或者违法分包，接受转包或者违法分包的单位或者个人参照转包或者分包合同请求承包人支付折价补偿款的，人民法院依法支持。

但是，接受转包或者违法分包的单位或者个人请求与其没有合同关系的发包人支付折价补偿款或者赔偿损失的，人民法院不予支持。

这一条必须重点理解。接受转包的人，可以向转包人主张折价补偿款；接受违法分包的人，可以向违法分包人主张折价补偿款。也就是说，违法合同无效后，只要工程质量合格，接受转包、违法分包的一方仍可参照合同约定向自己的合同相对方主张折价补偿。

但其不能直接要求没有合同关系的发包人支付折价补偿款或赔偿损失。这就是对过去实际施工人规则的重大调整。答记者问已经明确，《建工解释一》第四十三条与《建工解释二》第六条不一致，根据《建工解释二》第二十三条，《建工解释一》第四十三条不再适用。

过去常见打法	新规则下的调整
直接起诉发包人要求在欠付工程款范围内付款	原则上不再支持
以实际施工人身份突破合同相对性	不再使用笼统实际施工人逻辑
将发包人列为共同被告	需审查是否有代位权基础或其他法律关系
主张发包人承担折价补偿或赔偿损失	第六条明确不支持
通过代位权主张发包人付款	符合民法典第五百三十五条时可以

这一变化对大量工程款清收案件影响极大。以后接受转包、违法分包的人起诉时，必须首先回到合同相对方；如需指向发包人，必须审查代位权条件，而不能再简单套用“实际施工人”路径。

六、代位权：未来工程款清收的核心通道

《建工解释二》第七条规定，借用资质的单位或者个人、接受转包或者违法分包的单位或者个人，依据民法典第五百三十五条关于代位权的规定，以出借资质企业、转包人或者违法分包人怠于行使到期债权或者与该债权有关的从权利，影响其到期债权实现为由，向发包人行使代位权的，人民法院依法支持。

这一条是对第六条的补充，也是未来工程款清收的关键路径。第六条关闭了“直接突破合同相对性”的旧门；第七条打开了“依法行使代位权”的新门。

代位权不是换个名字直接起诉发包人。答记者问特别强调，相关主体提起诉讼时，必须明确是行使代位权，而且应当承担代位权制度下的举证责任。也就是说，不能在诉状中继续写“原告系实际施工人，请求发包人在欠付工程款范围内承担责任”，而应当明确写明原告依据民法典第五百三十五条行使债权人代位权。

构成要件	举证重点
原告对前手享有到期债权	转包合同、违法分包合同、挂靠协议、结算单、欠款确认
前手对发包人享有到期债权	总包合同、结算资料、进度款申请、发包人欠款证据
前手怠于行使债权	催告函、律师函、长期未起诉、未仲裁、未申请执行
怠于行权影响原告债权实现	前手无力清偿、被执行、停业、拒绝付款、逃避债务
代位权范围不超过债权范围	两层债权金额对应表

代位权诉讼最难的地方，不是证明自己干了活，而是证明前手对发包人享有到期债权，并且前手怠于行使。如果发包人与总包之间尚未结算，是否存在到期债权不清楚，代位权就可能受阻。如果总包已经起诉发包人，或者正在仲裁主张工程款，就很难说总包怠于行权。

律师办理此类案件，至少要准备三张表：后手对前手的债权表、前手对发包人的债权表、前手怠于行权证据表。没有这三张表，代位权诉讼很容易败在请求权基础和举证责任上。

七、农民工工资：不再依赖实际施工人规则，而是直接适用工资支付条例

《建工解释二》第八条规定，参与工程建设的农民工依据《保障农民工工资支付条例》第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十七条，请求建设单位和施工总承包单位、分包单位等施工单位先行垫付、先行清偿或者清偿拖欠工资的，人民法院依法支持。

这一条说明，最高法并不是削弱农民工工资保护，而是将农民工工资从“实际施工人规则”中分离出来，直接进入《保障农民工工资支付条例》的规范体系。

情形	责任主体
建设单位未按合同拨付工程款导致欠薪	建设单位在未结清工程款范围内先行垫付
分包单位拖欠所招用农民工工资	分包单位负直接责任
分包单位拖欠工资	施工总承包单位先行清偿后追偿
工程转包导致欠薪	施工总承包单位先行清偿后追偿
建设单位违法发包导致欠薪	建设单位承担清偿责任
施工总承包单位违法分包、出借资质导致欠薪	施工总承包单位承担清偿责任

工程款债权不能简单包装成农民工工资。工程款可能包括人工费、材料费、机械费、管理费、利润、税金、措施费、停窝工损失等；农民工工资只保护劳动者实际提供劳动应取得的工资报酬。因此，今后主张农民工工资，必须单独列明工资债权，不能把全部工程款整体包装成工资。

证据类型	具体材料
身份与用工关系	身份证、花名册、实名制登记
出勤事实	考勤表、门禁记录、施工日志、班组记录
工资金额	工资表、工资确认单、班组结算单
欠薪事实	欠薪确认、投诉记录、调解记录
责任主体	总包合同、分包合同、违法发包或转包证据
支付路径	农民工工资专户、银行流水、代发记录

八、固定价格合同：人工和材料涨价原则上不能调价

《建工解释二》第九条规定，建设工程施工合同约定按照固定价格结算工程价款，当事人以约定建设工期内人工费、主要建筑材料价格发生重大变化为由请求调整工程价款的，人民法院不予支持，但是当事人另有约定或者符合民法典第五百三十三条情势变更规定的除外。

需要注意，正式稿使用的是“固定价格”，并不限于固定总价。答记者问中也提到，征求意见时有意见提出固定单价情形下人工费、主要建筑材料价格波动也不应当然调整，最高法研究后采纳了这些意见。因此，本条实际覆盖的是固定价格模式下的价格调整问题。

如果双方约定固定价格，通常意味着承包人已经将一定期间内人工、材料、机械、组织施工、市场波动等风险纳入报价。因此，在约定工期内发生人工费、主要建筑材料价格变化，原则上属于承包人应承担的商业风险。

例外情形	适用要点
合同另有约定	如约定钢材、混凝土、水泥、砂石等主要材料价格涨跌超过一定比例后可以调价
构成情势变更	要求基础条件发生无法预见、不属于商业风险的重大变化，继续履行明显不公平

施工企业以后签固定价格合同时，必须特别约定主要材料调差机制、人工费调整机制、政策性价格调整、工期顺延期间价格风险承担、发包人原因延期后的材料人工涨价处理、设计变更和新增工程计价方式。固定价格不是不能调整，而是必须提前写清楚。没有约定，诉讼中再主张调价，难度很大。

九、固定总价合同解除：已完工程价款采用“比例法”

《建工解释二》第十条规定，采用固定总价的建设工程施工合同解除后，当事人就质量合格的已施工部分工程价款没有约定且不能协商一致的，人民法院可以参照合同订立时工程所在地建设行政主管部门发布的计价标准、计价方法或者工程建设领域相关规范，确定承包人已施工部分工程价款占全部工程价款的比例，并以该比例乘以合同约定固定总价，确定已施工部分工程价款。

这就是固定总价未完工程结算的“比例法”。固定总价合同的特点是总价锁定。如果合同解除时工程未完工，不能直接把合同总价作为应付款，也不宜完全脱离合同重新按定额计价。比例法兼顾了尊重固定总价合同约定和根据实际已施工比例确定应付款。

计算公式为：已施工部分工程价款 = 已施工部分工程价款占全部工程价款的比例 × 合同固定总价。

例如，某工程固定总价为5000万元。合同解除时，经鉴定，质量合格的已施工部分占全部工程的60%。则已完工程价款原则上为5000万元 × 60% = 3000万元。如果发包人已支付2600万元，则尚欠400万元；如果发包人已支付3200万元，则可能存在超付问题。

此类案件的鉴定重点不是简单鉴定“已完工程多少钱”，而是鉴定“已施工部分占全部工程的比例”。承包人应重点固定施工图纸、工程量清单、施工日志、监理记录、形象进度确认、隐蔽工程验收、分部分项验收、现场照片视频、退场交接资料和证据保全材料。

十、无效合同折价补偿：参照内容更具体，结算协议更重要

《建工解释二》第十一条规定，民法典第七百九十三条第一款中的“参照合同关于工程价款的约定”，包括参照施工合同约定的工程价款金额、计价方式、支付时间、调整方法和结算方法等相关内容。

这条解决了一个实务争议：合同无效后，到底参照什么？过去有观点认为，合同无效后只参照价款金额；也有观点认为，可以重新按照定额、市场价、鉴定价计算。第十一条明确，“参照合同关于工程价款的约定”不是只参照总金额，而是包括工程价款金额、计价方式、支付时间、调整方法和结算方法等。

第十二条进一步规定，建设工程施工合同无效，工程质量合格，发包人和承包人就折价补偿款达成协议，一方主张按照该协议确定双方权利义务的，人民法院依法支持。发包人、承包人与接受转包或者违法分包的单位或者个人就折价补偿款达成协议的，参照处理。

这说明，无效合同并不排斥当事人事后结算。只要工程质量合格，折价补偿协议原则上应受到尊重。很多工程合同虽然无效，但双方后续已经形成结算协议、对账单、付款协议、退场协议。如果这些协议是当事人真实意思表示，且工程质量合格，今后更可能成为法院确定权利义务的重要依据。

十一、审计结算：最长合理期限不得超过一年，拖审不再是无限挡箭牌

《建工解释二》第十三条是施工企业非常关心的条文。工程款纠纷中，发包人尤其是政府投资项目、国企项目、平台公司项目，常以“等审计”“等财政评审”为由长期拖延付款。第十三条对此作了明确回应。

（一）没有约定以审计为准，不能单方要求以审计结论确定价款

第十三条第三款规定，发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关审计结果或者财政评审机构评审结论确定，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。

审计结果、财政评审结论并不当然等于工程结算依据。如果合同没有约定以审计或财政评审为准，发包人不能在诉讼中单方要求以审计结论压低工程款。

（二）即使约定以审计为准，也不能无限期拖延

第十三条第一款规定，发包人与承包人约定工程价款按照审计结果或者财政评审结论确定，但审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果、评审结论与施工合同约定明显不符，承包人申请司法鉴定的，人民法院应予准许。

第二款进一步规定，合理期限有约定的按约定；没有约定的，法院综合工程规模、造价金额、复杂程度等因素确定，但不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。也就是说，审计不能无限期拖延，最长合理期限不能超过提交竣工结算文件之日起一年。

施工企业应证明的事项	证据材料
已提交竣工结算文件	送审资料移交清单、签收回执、邮寄凭证、电子邮件、会议纪要
审计迟延非因自己原因	补充资料记录、发包人反馈、催审函、审计进度函
已经超过合理期限	合同约定期限或提交结算文件后满一年
审计结论明显不符合同约定	合同、签证、变更、施工资料、造价意见

发包人如果确需以审计或财政评审作为结算依据，应在合同中明确约定是否以审计结果作为结算依据、承包人提交结算资料范围、发包人送审期限、审计期限、超期后果、审计争议解决方式和承包人配合义务。不能只写一句“以最终审计为准”，然后长期不审、不结、不付。

十二、质量保证金：解除、无效、未完工程也要明确基数和起算点

《建工解释二》第十四条规定了合同解除、合同无效且工程未完工情形下质量保证金的处理。建设工程施工合同解除，承包人主张预留质量保证金以其应得工程价款为基数计算的，人民法院应予支持。质量保证金返还期限从承包人退场之日起算；施工合同在承包人退场后解除的，从解除之日起算。施工合同无效且工程未完工，承包人主张预留质量保证金以其应得折价补偿款为基数计算的，人民法院应予支持。质量保证金返还期限从承包人退场之日起算。

这条至少解决三个问题：合同解除不等于不预留质保金；合同无效且工程未完工，也可预留质保金；质量保证金基数应当是应得工程价款或折价补偿款，而不是合同总价。

退场时间非常关键。质量保证金返还期限从承包人退场之日起算。如果退场时间不清楚，返还期限就会发生争议。因此，施工企业退场时必须办理退场交接，至少包括退场日期、已完工程范围、现场材料设备、施工资料移交、未完工程清单、质量状态、双方争议保留、监理或第三方见证、现场照片视频、签章确认。

十三、解除后退场与证据保全：承包人不能以欠款为由长期占场

《建工解释二》第十五条规定，施工合同解除后，发包人请求承包人移交施工现场、施工资料等的，人民法院依法支持。承包人退场前，当事人申请证据保全的，法院应依照民事诉讼法第八十四条处理。

这条兼顾两个利益：一方面，合同解除后，发包人需要继续推进工程，不能让项目长期停滞；另一方面，承包人退场前需要固定已完工程量、质量状态、材料设备和施工资料，避免退场后举证困难。

承包人不能以发包人未付款为由长期占场、不交资料、不让后续施工单位进场。合同解除后，如果承包人继续占场，可能导致发包人主张扩大损失、工期损失、第三方索赔等。

发包人也不能粗暴清场。如果没有固定证据就强行清场，承包人可能主张已完工程量无法确认、材料设备丢失、施工资料灭失、质量责任无法划分。比较稳妥的流程是：发出解除通知，组织现场清点，固定形象进度，申请证据保全，确认已完工程和未完工程，移交施工资料，办理退场交接，工程价款另行结算、鉴定或诉讼解决。

十四、质量修复：发包人必须先通知承包人修复

《建工解释二》第十六条规定，因承包人原因导致工程质量不符合约定，发包人未通知承包人修复而请求判令承包人先行支付修复费用的，人民法院不予支持。承包人拒绝修复或者在合理期限内未修复至符合约定，发包人修复后请求承包人承担合理修复费用的，人民法院应予支持。

这条规则非常务实。发包人发现质量问题后，不能直接要求法院判令承包人先支付一笔修复费用。因为质量原因是否属于承包人、修复范围是否合理、修复费用是否必要、拿到修复费后是否真正用于修复，都会产生争议。

正确顺序应当是：发现质量问题，通知承包人修复；承包人拒绝或逾期未修复；发包人自行修复；再主张合理修复费用。

发包人主张修复费用的证据	承包人抗辩重点
质量问题清单、检测报告、监理通知	是否属于承包人施工范围
通知承包人修复的函件	是否通知修复并给予合理期限
承包人拒绝修复或逾期未修复证据	是否因设计、甲供材、发包人指令、后续施工造成
第三方修复合同、发票、付款凭证	修复费用是否过高或扩大范围
修复前后照片、修复范围说明	是否超过保修范围或保修期限

质量问题不能成为发包人随意拖欠工程款的万能理由。但承包人也不能以工程已交付为由逃避质量责任。

十五、优先受偿权：判决主文必须明确金额和对应工程

《建工解释二》第十七条至第二十一条集中规定建设工程价款优先受偿权。这是施工企业工程款回收中最重要的制度之一。

第十七条第一款规定，承包人请求确认享有建设工程价款优先受偿权的，人民法院应当查明享有优先受偿权的工程价款数额及相应工程，并在判决主文中予以明确。

过去有些判决只写“承包人对案涉工程享有建设工程价款优先受偿权”，但没有写清楚金额是多少、对应哪一部分工程。到了执行阶段，抵押权人、其他债权人、购房人、发包人都会产生争议。今后，判决主文应当更加精确：优先受偿金额是多少，对应的工程是哪一项，是否包括全部工程或部分工程，哪些债权属于优先受偿范围，哪些债权只是普通债权。

（一）停工、窝工损失不享有优先受偿权

第十七条第二款规定，承包人就发包人原因造成的停工、窝工等损失主张享有建设工程价款优先受偿权的，人民法院不予支持。停工、窝工损失本质上属于违约损失或者损害赔偿，不属于工程价款本身。优先受偿权具有强烈的优先性，会影响抵押权人、其他债权人、商品房消费者等利益，因此不能过度扩张。

通常不能享有优先权	重点争取优先权的范围
停工损失、窝工损失	已完工程价款
机械闲置损失、管理人员工资损失	经确认的工程款本金
违约金、损害赔偿金	质量合格工程对应价款
逾期付款违约责任、扩大损失	折价或拍卖工程对应的工程款

施工企业起诉时，应将工程款本金、利息、违约金、停窝工损失分类列明。不能把所有金额都打包主张优先受偿。

（二）折价协议行使优先受偿权：必须同时满足四个条件

第十八条规定，承包人依据其与发包人订立的折价协议主张已经行使民法典第八百零七条规定的建设工程价款优先受偿权，同时符合四项条件的，人民法院应予支持：承包人施工的工程质量合格；建设工程可以折价；发包人逾期支付工程价款，经承包人催告后在合理期限内仍未支付；折价金额与折价时建设工程的实际价值基本相当。

这条主要针对以房抵债、以工程抵款、以资产折价抵工程款等情形。司法解释要求折价协议必须实质符合民法典第八百零七条的条件，不能随便把普通抵债协议包装成优先受偿权行使。

施工企业签订折价协议前，应当做好工程质量合格证明、工程是否适合折价的审查、向发包人催告付款、合理期限届满证明、折价资产评估、折价金额与实际价值对应关系审查，并关注是否存在抵押、查封、预售、消费者权益等冲突。

（三）工程款债权转让：受让人能否享有优先权，不是当然肯定，也不是当然否定

第十九条规定，建设工程价款债权的受让人就建设工程折价或者拍卖价款主张优先受偿的，人民法院应当综合建设工程是否竣工验收合格、工程价款是否结算、债权转让合同是否有效、受让人是否已经支付合理转让款等因素作出裁判。

这条对工程款债权转让、保理融资、资产包收购非常重要。《建工解释二》没有简单采取“当然享有”或“当然不享有”的态度，而是要求综合判断。

审查因素	实务意义
工程是否竣工验收合格	确保优先权有真实工程资产基础
工程价款是否结算	确保债权真实、明确、可靠
债权转让合同是否有效	排除违法转让、虚假转让
受让人是否支付合理转让款	防止空转、套利、损害其他债权人

（四）工程毁损、灭失或被征收：优先权可及于保险金、赔偿金、补偿金

第二十条规定，建设工程毁损、灭失或者被征收，承包人就获得的保险金、赔偿金或者补偿金主张优先受偿的，人民法院应予支持。建设工程价款优先受偿权本来指向工程折价或拍卖价款。如果工程已经毁损、灭失或被征收，工程实体不复存在，但其替代价值仍然存在。承包人可以就保险金、赔偿金、补偿金主张优先受偿。

（五）优先受偿权期限起算：顺延、结算协议会影响起算点

第二十一条规定，施工合同约定了发包人应当给付工程价款日期，当事人因工期顺延等客观原因协商变更给付日期，承包人主张自变更后的应付款日起算优先受偿权行使期限的，人民法院应予支持。施工合同未约定应付款日期或者约定不明，但当事人在结算协议中明确约定应付款日期，承包人主张自该日起算优先权行使期限的，人民法院应予支持。

施工企业要想适用这一条，必须有明确证据证明付款日期已经变更或者结算协议约定了付款日期。建议保存工期顺延协议、补充协议、结算协议、付款计划、会议纪要、发包人确认函、微信或邮件确认记录。

十六、违法线索移送：建工民事案件与行政、刑事责任衔接更紧

第二十二条规定，人民法院审理建设工程合同纠纷案件中发现违法发包、转包、违法分包、资质借用等违法行为或者建设工程存在严重质量问题的，应当及时将相关情况、问题线索、证据等通报、移送有关建设行政主管部门；涉嫌犯罪的，应当将涉嫌犯罪线索移送侦查机关。

这条说明，建工案件不再只是民事纠纷。一旦案件中发现违法发包、转包、违法分包、挂靠、严重质量问题，法院不仅可以作出民事裁判，还要将线索移送行政主管部门；涉嫌犯罪的，移送侦查机关。

律师办理建工案件时，不能只从民事胜诉角度设计诉讼方案，还必须评估行政处罚、信用惩戒、刑事移送风险。尤其是在挂靠、转包、违法分包事实明显的案件中，诉讼材料如何组织、主张如何表达、证据如何提交，都要兼顾民事维权与行政刑事风险控制。

十七、施行规则：新受理一审案件适用《建工解释二》

第二十三条规定，本解释自2026年6月30日起施行。本解释施行后，人民法院新受理的一审建设工程施工合同纠纷案件，适用本解释。本解释施行后，最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。

这条直接决定适用范围。只要是2026年6月30日以后新受理的一审建设工程施工合同纠纷案件，适用《建工解释二》。同时，如果以前司法解释与本解释不一致，以本解释为准。最典型的就是《建工解释一》第四十三条与《建工解释二》第六条的关系。

对于正在准备起诉的工程款案件，尤其是接受转包、违法分包主体拟直接起诉发包人的案件，应当立即重新审查诉讼方案。继续按旧的实际施工人路径起诉，风险很高。

十八、不同主体应当如何调整策略

（一）建设单位

建设单位应重点防范五类风险：先定后招风险、明知挂靠风险、审计拖延风险、质量修复程序风险、重复付款风险。建设单位不能先签意向书、会议纪要、补充协议锁定工程范围和价款，再补招标程序；如果明知实际施工人借用资质仍与其交易，后续可能直接向挂靠人承担折价补偿责任；合同约定以审计为准，也不能长期不审不结；发现质量问题，应先通知承包人修复；面对挂靠人、被挂靠企业、转包人、材料商、农民工多方主张时，应通过追加当事人、提存、三方结算等方式控制重复付款风险。

（二）施工总承包单位

施工总承包单位应重点关注：不得转包、违法分包；不得出借资质；对农民工工资承担先行清偿责任；对项目章、材料采购、设备租赁严格管理；工程款债权和优先受偿权要及时主张；停窝工损失不能纳入优先权范围；退场前必须固定证据。

（三）被挂靠企业

被挂靠企业的风险最大。挂靠费不支持，但对外可能承担表见代理责任；内部协议无效，但对外债务可能成立；民事案件中暴露挂靠，还可能被移送建设行政主管部门。因此，被挂靠企业不能再把挂靠当成低风险收费业务。

（四）挂靠人

挂靠人维权要区分两条路径：发包人不明知挂靠的，主要向被挂靠企业主张折价补偿；发包人明知挂靠的，可以请求发包人承担折价补偿责任，但必须举证证明发包人知道或者应当知道。同时，也可以在符合条件时行使代位权。

（五）接受转包、违法分包的人

接受转包、违法分包的人不能再简单直接起诉发包人要求付款。主要路径是向转包人、违法分包人主张折价补偿；符合条件时向发包人行使代位权；涉及农民工工资的，另按《保障农民工工资支付条例》处理。

（六）农民工

农民工工资保护更直接。不需要再依赖“实际施工人”概念，而是依据《保障农民工工资支付条例》向建设单位、总包单位、分包单位等主张先行垫付、先行清偿或清偿责任。

（七）工程款债权受让人

工程款债权受让人不能当然取得优先受偿权。应重点审查工程是否竣工验收合格、工程价款是否结算、债权转让合同是否有效、是否支付合理转让款、优先受偿权是否仍在行使期限内、是否存在抵押、查封、购房人权益冲突。

十九、律师办理建工案件的实务清单

《建工解释二》施行后，律师办理建工案件，应重点调整以下审查清单。

（一）先审查法律关系

不要直接写“实际施工人”。应先判断是否挂靠、是否转包、是否违法分包、是否农民工工资、是否代位权、是否表见代理、是否债权转让、是否优先受偿权。

（二）再确定请求对象

法律关系	主要被告或请求对象
挂靠，发包人不明知	被挂靠企业
挂靠，发包人明知	发包人；被挂靠企业作为第三人
转包	转包人
违法分包	违法分包人
代位权	发包人作为次债务人
农民工工资	建设单位、总包、分包单位等
材料设备表见代理	被挂靠企业、项目交易相对方

（三）然后确定请求权基础

不能所有案件都套用工程款请求权。合同有效的，主张工程款请求权；合同无效但质量合格的，主张折价补偿；合同解除的，主张已完工程价款、损失赔偿；前手怠于行权的，行使代位权；欠薪的，适用工资支付条例；质量问题按修复责任或修复费用处理；优先受偿权适用民法典第八百零七条；债权转让涉及债权转让合同及优先权综合审查。

（四）最后组织证据

建工案件要从事实链、合同链、资金链、施工链、结算链、质量链、权利行使链七个维度组织证据。

证据链条	核心材料
合同链	招投标文件、施工合同、补充协议、分包合同
施工链	施工日志、监理记录、签证单、形象进度
资金链	付款凭证、对账单、收款账户、发票
结算链	结算书、审计资料、评审结论、鉴定意见
质量链	验收资料、检测报告、整改通知、修复记录
权利链	催款函、优先权函、代位权催告、律师函
风险链	挂靠、转包、违法分包、招投标违法线索

结语：建工案件的时代变了，不能再用旧路径打新官司

《建工解释二》的真正意义，不只是新增二十三条规则，而是重构了建设工程纠纷的底层裁判逻辑。

过去很多工程款案件，最常用的打法是：“我是实际施工人，我实际施工了，发包人还欠工程款，所以发包人应当在欠付范围内承担责任。”今后，这套逻辑已经不能简单适用。

新的裁判逻辑是：先区分主体，再尊重合同相对性；突破相对性必须有明确依据；挂靠案件看发包人是否明知；转包、违法分包案件看是否符合代位权；农民工工资看工资支付条例；工程质量合格是价款保护的基础；工程款清收要更加精细。

这部司法解释对建筑市场违法行为的态度非常明确：不保护资质出借的寻租利益，不鼓励违法转包、违法分包主体突破合同相对性，不允许审计长期拖延付款，不扩大优先受偿权范围，也不削弱农民工工资保护。

对建设单位而言，项目管理必须更规范。对施工企业而言，工程款清收必须更专业。对挂靠人、转包承接人、违法分包承接人而言，维权路径必须重新设计。对律师而言，建工案件已经不能只讲“谁干了活”，而必须讲清楚“谁和谁之间有什么法律关系、依据什么请求权、向谁主张、证据能否闭环”。

建工案件的核心，正在从“事实施工”转向“请求权结构”。谁能先把结构理清，谁就更可能在诉讼中掌握主动。